Kardos Gábor

A SZOLIDARITÁS HATÁRAI

A szociális Európa dilemmái [2008 március]

A SZOLIDARITÁS HATÁRAI

A transznacionális gazdasági rendszer létrejötte után az államok egyszerűen beletörődtek, hogy valamilyen nemzetközi intézmény keretében hozzák meg legfontosabb gazdasági döntéseiket – a kisebb országokról meg eleve ott határoznak, helyettük. Az államok azt is tudomásul vették, hogy a nemzetközi gazdasági szervezetek a globális tőkepiac, illetve a világcégek ítéletét közvetítik, sőt gyakran azok döntenek. Tényleges hatalmuk korlátozottsága miatt a demokratikus intézmények veszítenek legitimációjukból, és a legkülönbözőbb politikai erők már hirdetik is, hogy az állam alakuljon „hatékony versenyállammá”. Ez persze együtt jár a gondoskodó funkció gyengülésével, illetve átalakításával, a szociális biztonság csökkenésével, sőt korlátozásával. A versenyállam hosszabb távon a gazdasági fejlődés segítésével elvileg megteremtheti az életkörülmények javulásának lehetőségét, de alapvetően ellenkezik az állam szociális funkciójával, különösen Európában, ahol az emberek a szociális gondoskodás magas szintjéhez szoktak.

A társadalom jólétének biztosítását a „versenyállam” a piac generálta fejlődés, az áttelepülő tőke vonzásával kívánja elérni, ezért alacsony adókkal kecsegtet, és rugalmassá teszi a munkaerőpiacot, szűkíti a szakszervezetek és a munkavállalók jogait. Az állami bevételek visszafogása korlátozza a szociális biztonság szintjét, az oktatásra és az egészségügyre is kevesebb pénz jut, holott a működő tőkének szakképzett és egészséges munkaerőre (mint fontos versenytényezőre) volna szüksége.
társadalmi konszenzus
Az ellentmondásos helyzetet optimistán vizsgálók szerint a termelékenységben élen járó országok versenyképessége a magas bérek és a munkaadók komoly szociális terhei ellenére is megmaradhat. A magas bérek ugyanis a munkaerő számára is drágává teszik a hiányzást, a balesetek miatti leállást, növelik az érdekeltséget – és társadalmi konszenzust teremtenek. Következésképp a versenyképesség nem csupán az alacsony bérrel és a szociális költségekkel érhető el. Igaz, mintha jövedelmezőbb volna a szociálisan fejlettebb államokban befektetni. Az ellentmondás a bérek és a szociális költségek csökkentésén kívül csupán a tőke számára kedvező körülményekkel oldható fel. Innovációval, a technikával és tudománypolitikával, infrastruktúrával, a helyi vásárlóerő növelésével, s persze egészséges és szakképzett munkaerővel. Ez viszont visszavezet a szociális Európa gondolatához – az állam szolgáltató, illetve a szolgáltatást szervező tevékenységéhez, a szociális jogosultságokhoz.

A pozitív elképzelések és egyes európai államok, például Finnország gyakorlata ellenére a globális gazdasági versenyben csak akkor lehet megakadályozni, hogy a szociális jogosultságok egy bizonyos szint alá csökkenjenek Európában, ha maga az Unió ad garanciát. Ez különbözőképp történhet. Az egyik módszer lehet a szociális jogok tartalmát alkotó ellátások közösségi minimumának megállapítása, amelytől a nemzeti ellátó rendszerek csupán felfelé térhetnének el. Ez persze korlátozná az Európai Unión belüli szociális dömpinget, a szociális ellátórendszerek versenyét, ugyanakkor azzal a veszéllyel járhat, hogy megindul a szociálisan fejlett tagállamok lefelé nivellálódása, míg az újonnan csatlakozó államokra a kiszabott szint tartása elviselhetetlen terhet ró. A fejlettebb államokban a nemzeti munkavállalói érdekképviselet fellépése és a már vázolt, magas költségek melletti versenyképességet biztosító tényezők ellensúlyozhatnak. Az újonnan csatlakozók problémájára viszont csupán valamilyen közösségi szintű hozzájárulás hozhat megoldást. Fontos, hogy az egyéneket közvetlenül érintő „osztás”, legalább bizonyos mértékig, ugyancsak uniós szintre kerüljön. Ennek eszköze az uniós polgárjog. Globális szinten talán utópikusnak tűnik a koncepció, hogy éppen a felgyorsult változások, a globális problémák alakítják ki az egyén globális felelősségét, és megszületik a Föld ügyeinek intézésében részt kérő globális polgár – az uniós polgárjog azonban létező jogintézmény. Igaz, egyelőre csupán néhány gazdasági és politikai szabadságjog alkotja tartalmát, de T. H. Marshall állampolgársági koncepciójának megfelelően a polgároknak fokozatosan egymásra rétegződő jogaik lehetnek, először polgári és politikai, majd szociális jogaik.

Miguel Poires Maduro szerint a már létező szociális tartalmú közösségi programokat és töredékes jogalkotást kellene európai uniós szociális egyéni joggá alakítani. Az oktatás és a szakképzés eleve a Maduro által javasolt módon, a szociális programokból, egyéni juttatásokkal történhet.

Maduro arra is javaslatot tett, hogy miképpen lehetne megvédeni az egységes belső piaci verseny miatt lepusztuló nemzeti szociális ellátó rendszereket: ha az áruk és szolgáltatások szabad forgalmának korlátozását célzó tagállami intézkedések legitim és sikeres módon hivatkozhatnának az alapvető szociális jogokra. A legismertebb ügy az Egyesült Királyság ellen indított eljárás volt a vasárnapi kereskedelem tilalma miatt. Az indítvány azonban sérti a szabad áruforgalmat és szolgáltatást, így az egységes belső piaci fundamentalisták elfogadhatatlannak minősítették.

kardos2

A szociális jogok európaizálása során súlyos kérdésként vetődik fel, milyen hatása van az egységes belső piacnak, elsősorban a személyek szabad áramlásának. Az integráció fejlődésével együtt járt a vándormunkaerőre és családjára vonatkozó közösségi szintű szociális szabályozás. Az egységes belső piac hatása azonban ennél nagyobb, ugyanis a másik tagállamba nem munkavállalás miatt szabadon utazó személyek megbolygatják az autonóm nemzeti jóléti ellátó rendszereket. Például valaki otthon jogosult ellátásra, de óriási a csábítás, hogy más tagállamban vegye igénybe az egészségügyi kezelést – s ezt az EU Bíróság egyes döntései is bátorítják. Lehetőség nyílik ezzel a szociális ellátások közösségi szintű szabályozására, de legalábbis a harmonizáció irányában hat, viszont sérti a közösségi szociálpolitika határkijelölésének elvét, a sokféleség tiszteletben tartását. Hiszen a sokféleség a szociális ellátórendszerek közötti különbségek megtűrését is jelenti.

A szociális jogok európai védelmének megújítása azonban csak szakirodalmi elképzelés.

A szolidaritás

A szociális szolgáltatási jogok normatív jellege bizonytalan, mivel gyakorlati biztosításuk az állami erőforrások és a kormányzat politikai felfogásának függvénye. Nagy jelentőségük van hát azoknak az elveknek, amelyek közvetítenek a normatív struktúra és a kormányzat politikai filozófiája között. Az elvek ugyanis, bár eltérő értelmezéseket is lehetővé tesznek, mégsem engednek meg mindent, s – legalábbis egy bizonyos mértékig – garantálják a koherenciát a konkrét intézkedések között.
a szolidaritás elve
A globalizáció körülményei közepette a szociális jogok terjedelmére, illetve a biztosításuk módjára vonatkozó –vagy azokra is vonatkoztatható – elveknek, elsősorban a szolidaritás elvének, a gazdasági versenyképesség növelésével együtt kellene érvényesülnie. Hogy ez mennyire nem magától értetődő, mutatja az Európai Unió 2007 és 2013 közötti időszak költségvetéséről folytatott hosszú vita. Ebben az új tagállamok felzárkóztatása szembe került a hatékonyságot növelő tudományos és technikai innovációval. Már észlelhető, hogy ugyanez dominál majd a következő költségvetési vitában is.

A szolidaritás alapja, hogy valaki a másik ember helyzetét átérezve egyben támogató cselekvésre is kész. Amikor a kormány a szolidaritásra hivatkozva az adórendszer és a szociális politika segítségével pénzügyi transzfert, újraelosztást hajt végre, mintegy államosítja ezt a készséget. De kénytelen megtenni, mert ha nem, a szükséget szenvedők ellátásában csupán önkéntes, karitatív alapon szerveződő gondoskodás érvényesülhetne. Így viszont nagyon sokan ellátás nélkül maradnának. Nem azért, mert az emberek többsége nem szimpatizál a szenvedők egyik vagy másik kategóriájával, hanem mert az érzést nem, vagy nem megfelelő mértékű támogatás követi. Hajlamosak vagyunk ugyanis feltételezni, hogy mások helyettünk is cselekszenek, vagy nem látjuk okát, hogy személy szerint miért nekünk, miért nem a nálunk gazdagabbaknak kellene valamit tenni.

kardos3

A hagyományos segélyezési logika érvényesítéséről van szó az univerzális (de persze a jövedelmi viszonyok szerint eltérő méretű) támogatással szemben. „(A)hhoz, hogy törődjenek veled, fel kell mutatni a tehetetlenség jegyeit, valamilyen fogyatékosságot, amely megnehezíti a munka egyetemes rendjéhez csatlakozást” – állapítja meg Robert Castel. Így a szolidaritás értelmezése a legelesettebbekre szűkül, a piacképességben meglévő különbségek anyagi következményeinek csökkentése egyre kevésbé cél. Sőt, a legelesettebbek nagy hányadának még „érdemességet” is fel kell mutatni, hogy az idő múlásával általában fokozatosan csökkenő szolgáltatásban részesedjenek.

Lehetnek-e az államok szolidárisak egymással?

Szolidárisak-e az EU tagállamai egymással?

Bár az Európai Unióban valóban sok szó esik a szolidaritásról, a strukturális és a kohéziós alapok célja elsősorban a termelési – azaz a piaci – feltételek kiegyenlítése. De nem tagadható, hogy tevékenységükben tisztán újraelosztási, azaz szolidaritási elemek is érvényesülnek.

Szociális jogok, szolidaritási jogok

Nem indokolatlan a gazdasági és szociális jogokat szolidaritási jogokként megnevezni. A szociális jogok alapján nyújtott szolgáltatásokat az államosított szolidaritás finanszírozza, vagyis az adófizetés teremt forrást.

Ahogyan Stephen Holmes és Cass. R. Sunstein megfogalmazta: minden jog pozitív jog, és a szabadság is végső soron az adóktól és az adófizetési hajlandóságtól függ. Még az élet önkényes elvételével szemben fellépő, védelmező élethez való jog – amelynek biztosítása elsősorban passzív magatartást kíván, és a nemzetközi jog szabályai szerint még kivételes helyzetben sem korlátozható – tiszteletben tartása is azon múlik a gyakorlatban, mennyire vannak az intézkedő rendőrnek a gyanúsított ártalmatlanná tételére a lőfegyverhasználatot kiváltó eszközei. Vásárolt-e ilyeneket számára az állam? Jutott-e a költségvetésből? Persze a gazdasági, szociális és kulturális állami szolgáltatások sokkal többe kerülnek, és finanszírozásuk kétségkívül együtt jár az állami újraelosztás és az azt végző bürokrácia kiterjedésével. Ha Nietzsche tételéből indulunk ki –so wenig Staat wie möglich (az állam a lehető legkisebb legyen) –, el kell fogadnunk, hogy az állam feladatai a rendvédelemre szűkülnek. Ha többet várunk, és szükségesnek tartjuk, hogy az állam egyéb szolgáltatásokat is nyújtson polgárainak, elkerülhetetlen az állam irányította újraelosztás, a gazdasági, szociális és kulturális jogok pedig ehhez jogcímekként szolgálnak. Tartalmuk az állam felelősségét is jelzi.
a gyengébb fél
A szociális feladatok ellátása nem jelentheti az ésszerűtlenül működő ellátórendszerek korszerűsíthetetlenségét és a jóléti bürokrácia uralmát. A védelem biztosítása során választott eszközök változatossága ugyanakkor nem vezethet a relatív tartalmú jogosítottság elvesztéséhez. A szociális jogok olyan embereknek biztosítanak elosztási jogcímeket és garantálnak szolgáltatásokat, akik a szervezett érdekekért folytatott küzdelemben a gyengébb félhez tartoznak. Ismert jelenség a félelem a szociális jogoktól. Amint Ronald Dworkin megállapítja, az egyéni jogok politikai ászok, amelyek korlátozzák az állami titoktartást. Az emberi jogokra hivatkozók úgy érzik, vitathatatlan és feltétlen követelésekért lépnek fel, és a másik félnek nem lehet igaza, teszi ehhez Martti Koskenniemi. A gazdasági-szociális jogok relatívak a rendelkezésre álló erőforrások miatt, de eleve nem lehetnek abszolút érvek, így állítólagos káros hatásuk a politikai közbeszédre sem lehet olyan mértékű, hogy a gyengébbek védelme elveszítse legitimációját.

Az EU Alapvető Jogok Chartája ennyi idő után (2000-ben dolgozták ki), ha nem is a Lisszaboni Szerződés részeként, de külön megállapodással a kötelező európai jog részévé válhatna. A Charta szövegének elfogadásakor igyekeztek hasznosítani az emberi jogok nemzetközi védelmének szerződési és esetjogi eredményeit. Kivételnek tekinthető azonban a kisebbségi jogok nemzetközi jogi védelme, ami hiányzik a szövegből. A Charta preambulumot, általános rendelkezéseket és ötvenhárom alapvetőnek tekintett emberi jogot tartalmaz. A jogok csoportosítása is újszerű, hat kiemelkedő, védett érték (méltóság, szabadság, egyenlőség, szolidaritás, uniós polgárság, méltányos igazságszolgáltatás) köré szerveződik, s ezeket az egyes fejezetekbe foglalt jogok realizálják. A Charta rendelkezéseit alkalmazniuk kell az EU intézményeinek, illetve testületeinek, továbbá a tagállamoknak, ha az uniós jogot alkalmazzák. Az EU Alapvető Jogok Chartája 51. cikk 1. bekezdése kimondja, a Charta rendelkezései az Unió intézményeire és testületéire vonatkoznak, valamint a tagállamokra, amikor az Unió jogát alkalmazzák. Azaz a tagállamok életének csupán egy-egy szeletére hatnak.

kardos4

A szolidaritási jogokat, azaz a gazdasági és szociális jogokat a IV. fejezetbe foglalták. A védett jogok köre szerény, igaz, hogy új jogokat is tartalmaz, például a környezetvédelemhez és fogyasztóvédelemhez való jogot. A szociális jogok Chartába illesztése már az Európai Konvent esetében sem volt problémamentes. Akik ellenezték az Unió hatáskörének akár a legcsekélyebb bővülését is, számos jog tartalmának meghatározásakor kimondatták, hogy a védelem a tagállami belső jog, illetve a közösségi jog szabályai szerint történik, azaz az Unió jogköre nem bővül. Más államok attól tartottak, a Chartába foglalt szociális jogok majd lehetőséget teremtenek az Európai Unió Bírósága számára, hogy a jogok tartalmának értelmezésével döntő szerepet játsszon az intézmény szociális politikájában. Ezek a félelmek, noha nem akadályozták meg a jogok bekerülését a Chartába, odavezettek, hogy a szöveg maga lehetőséget ad elkerülni: az EU Bíróság értelmezéssel bővíthesse tartalmát.
szolidaritási jogok
Az EU Charta szövegét olvasva – és ez különösen érvényes a szolidaritási jogokra – jól érezhető, hogy tagállami elfogadása kompromisszum eredménye. Több tagállam úgy vélte, versenyképességének növelése nem engedi meg, hogy a szociális jogok tágan értelmezve kerüljenek a Chartába. Számos kormányzat végül is csak azért fogadta el a szolidaritási jogok megfogalmazását, mert Nizzában 2000 decemberében nem született döntés, hogy a nemzetközi jog szintjén kötelezőnek fogadják el.

Már a Charta szövegének előkészítésekor, de elfogadása után is vitatták, hogy a belefoglalt szolidaritási jogok egyénileg érvényesíthető jogok vagy csak az egyes közösségi politikák kialakítása során figyelembe veendő alapelvek. A vita pontosan tükrözi a szociális jogok jogi természetével kapcsolatos hosszadalmas disputát. Vajon bírói úton kikényszeríthető jogokról van-e szó, vagy államcélokról, amelyek a jogalkotást, ez esetben az EU jogalkotást kötelezik? Anélkül, hogy az elméleti vitát itt részletesen ismertetném, megítélésem szerint egyértelmű: a szociális jogok természete kettős, államcélok és ameddig bírói úton kikényszeríthetők (főként alacsonyabb szintű jogszabályok alapján), egyéni jogok is. Ahhoz azonban, hogy egyéni jellegüket, konkrétan, az egyes jogok kapcsán, az értelmezésre jogosított testület (bíróság) megállapíthassa, szükség lett volna félreérthetetlen megfogalmazásukra. Noha az EU Bíróság jövőbeli értelmezése aligha előlegezhető meg, annyi elmondható, hogy a Charta nyelve a szolidaritási jogokról szólva korlátozó. Az Európai Bizottság már 2001 márciusában úgy döntött, „államcélként” végrehajtandó, hogy minden másodlagos jogszabály tervezetét és minden saját hatáskörben kiadandó rendelkezést a priori megvizsgáljanak, még a szövegezési fázisban: mennyire felel meg a Chartába foglalt jogoknak. Sőt, a Bizottság azt is kimondta, hogy egy klauzulamintát illesztenek az alapjogokat érintő közösségi jogszabályok szövegébe, a szűrés igazolására.

Összességében: a Chartába foglalt szociális jogok nem bővítették a jogokban testesülő, Európai Unión belüli szolidaritás mértékét.

*

Ceterum censeo

Úgy tűnik, ha a 2007 és 2013 közötti uniós transzferek segítségével nem sikerül a felzárkózás megindulása, utána még nehezebb lehet, hiszen az előjelek szerint aligha számíthatunk a tagállamok közötti szolidaritás akárcsak jelenlegi szintjére is. Az uniós technológiai innováció fejlesztése, azaz a legfejlettebbek globális versenyképességének további növelése fogja elvinni a pénzt.

kép | Poike Stomps, lensculture.com